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Archives de Tag: sous-administration manifeste

Tutelles et curatelles en décembre 2016 : le naufrage

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La cour des comptes publiait en octobre 2016 un rapport sur la protection juridique des majeurs dans lequel elle soulignait l’échec de la réforme bien intentionnée de 2007 faute de moyens et donc de contrôle.

Nous avions déjà souligné à plusieurs reprises dans nos articles les dérives du système dues, selon nous, à la déficience des formations de mandataires judiciaires, à l’absence de contrôle des mandataires, aux intérêts liés des différents acteurs de la protection juridique, à l’absence de relations entre mandataires et familles, et surtout à l’absence d’humanité des différents acteurs, à commencer par le mandataire, vis-à-vis de personnes dépendantes, âgées, handicapées et/ou perturbées (cf affaire de Gisors).

Contrôler les comptes du mandataire, qu’il soit professionnel ou familial est une nécessité incontestable mais il s’agit aussi de contrôler les soins matériels, physiques et moraux apportés à la personne protégée. Or, le rapport de la cour des comptes insiste essentiellement sur les coûts des mesures de protection.

Pour ma part, bien que je ne néglige pas l’importance de l’économie du système, j’y vois surtout des drames humains : abandons,  souffrances physiques et morales, mensonges et  trahisons,  perversité, abus de confiance, mépris, maltraitance physique et psychologique, humiliations et déshumanisation, exacerbation de conflits familiaux latents ou ouverts et abréviation de la vie des seniors « protégés » du fait de mesures brutales et inappropriées, notamment le déracinement dont on sait qu’il entraîne le décès du sujet dans les 6 mois à un an après son placement en EHPAD. Mon amie Marie dont j’ai raconté l’histoire ici en est la triste illustration.Les photos ci-dessous témoignent, après quelques mois de tutelle, des soins corporels octroyés à cette femme coquette et soignée et de l’état de son frigo. Enlevée brutalement de son domicile pour être placée en EHPAD, elle y est décédée exactement un an plus tard, après une rapide dégradation dès son déracinement et l’absence d’argent malgré sa retraite confortable.

La Connectrice

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Rapport de la cour des comptes

La protection juridique des majeurs : une réforme ambitieuse, une mise en œuvre défaillante

04/10/2016 DÉPENDANCECOUR DES COMPTES

Une action publique qui n’est ni incarnée, ni suffisante : c’est le constat fait par la Cour des comptes à l’issue de son contrôle de la protection juridique des majeurs, réalisé à la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale. Près de dix ans après l’entrée en vigueur d’une loi qui visait à adapter ce régime pour le rendre plus respectueux des droits des personnes, la Cour estime que cet espoir a été déçu. Le nombre des curatelles et des tutelles a crû plus vite qu’avant la réforme et l’accompagnement social n’a pas trouvé sa place dans le dispositif d’ensemble. 700 000 personnes seraient aujourd’hui placées sous la protection de la collectivité publique. Au regard de cette lourde responsabilité, les moyens mis en œuvre apparaissent faibles et l’organisation du système peu efficace. La Cour estime que les services de l’État et les départements devraient mieux prendre la mesure de leurs responsabilités envers les majeurs vulnérables, qui méritent de faire l’objet d’une véritable politique publique.
Elle formule neuf recommandations.
Synthèse du rapport
Il y a près d’une décennie, le 5 mars 2007, a été promulguée une loi qui a réformé le régime de protection juridique des majeurs en France de manière significative. Ce régime concernerait aujourd’hui environ 700 000 personnes qui font l’objet d’une mesure restrictive de libertés décidée par un juge : un peu moins de la moitié d’entre elles serait sous curatelle et un peu plus de la moitié sous tutelle. Face à un enjeu de société grandissant, le législateur a voulu une réforme ambitieuse Dans un contexte de vieillissement de la population, le devoir qu’ont les familles et la collectivité de protéger les majeurs, dont les facultés personnelles sont altérées au point de les priver de la capacité de pourvoir eux-mêmes à leurs intérêts, est de plus en plus pressant. Or, le régime de protection juridique, tel qu’il était organisé par la loi no 68-5 du 3 janvier 1968, s’était éloigné de ses objectifs. Il ne garantissait plus, d’une part, que seuls les majeurs dont la situation le justifiait étaient placés sous protection et, d’autre part, que les droits des personnes protégées étaient pleinement respectés. Devant ces constats, en adoptant la loi no 2007-308 du 5 mars 2007, le législateur a d’abord souhaité replacer le majeur protégé au centre du régime, en lui conférant des droits renforcés et en réaffirmant la priorité familiale que le juge doit appliquer dans son choix du tuteur ou du curateur. Il a ensuite voulu « déjudiciariser » le système, en aménageant la procédure devant les tribunaux et en créant des mesures d’accompagnement pour les personnes qui relèvent davantage d’une prise en charge sociale que d’une protection juridique. L’hypothèse que faisait alors le Parlement était que la forte croissance du nombre de nouveaux majeurs placés chaque année sous une mesure de protection n’était pas seulement la conséquence du vieillissement de la société, mais également le reflet d’une dérive du système consistant à traiter judiciairement des problèmes sociaux. Enfin, le dernier objectif du Parlement était de maîtriser le coût du régime de protection juridique des majeurs pour les finances publiques ; si la prise en charge des majeurs protégés par leurs proches ne génère pas de dépenses publiques, en revanche les mandataires professionnels sont rémunérés par la collectivité pour la part qui n’est pas financée par les majeurs eux-mêmes. La mise en œuvre de la loi n’a toutefois pas été à la hauteur de ses ambitions Sur le plan des droits des majeurs protégés, la loi a indéniablement marqué un progrès. À titre d’exemple, le principe de la révision obligatoire a permis que toutes les mesures existantes aient été réexaminées par le juge dans le délai quinquennal fixé par la loi, bien qu’au prix d’une charge de travail très élevée pour les tribunaux d’instance, qui n’ont pu se livrer qu’à un réexamen minimal. La mise en œuvre des autres droits n’est cependant pas toujours vérifiable en raison des limites des systèmes d’information du ministère de la justice. Il est par exemple impossible d’obtenir la part des décisions qui ont donné lieu à une audition  préalable du majeur, ni de disposer de chiffres sur l’activité des parquets qui doivent désormais « filtrer » les demandes d’ouvertures ou de révision de mesures déposées auprès des tribunaux. Quant à la priorité familiale, les données disponibles tendent à montrer qu’elle n’est pas pleinement appliquée, même si une analyse quantitative ne suffit pas à établir ce fait. En apparence, la « déjudiciarisation » du système serait atteinte, car le chiffre de 700 000 majeurs protégés en 2015 est le même que celui de 2006. En réalité, le contrôle de la Cour a révélé qu’en matière de stock, les statistiques du ministère de la justice ne sont pas fiables. Les données de 2006 sur lesquelles le législateur s’est fondé étaient, sur ce point, erronées. En 2010, le nombre de mesures en vigueur a en effet baissé d’environ 100 000 par rapport à l’année précédente, sous l’effet de corrections dans les bases de données liées à la révision des mesures qui a fait apparaître plusieurs dizaines de milliers de dossiers caducs. Plus robustes, les statistiques relatives aux nouvelles mesures annuelles indiquent qu’en dépit des dispositions de la loi, le nombre de mesures de protection ouvertes chaque année continue de croître, et ce à un rythme plus rapide qu’avant la réforme : leur taux de croissance annuelle est de 5,0 % en moyenne depuis 2009, contre 4,4 % avant cette date. Depuis 2013, ce sont ainsi plus de 70 000 nouveaux majeurs qui sont placés sous tutelle ou curatelle chaque année. Les statistiques révèlent également que les nouvelles catégories de mesures créées par la loi (mesure d’accompagnement social personnalisé, MASP, et mesure d’accompagnement judiciaire, MAJ) n’ont pas rencontré le succès espéré. Cela est dû au caractère contractuel et complexe de ces mesures, à la communication insuffisante des pouvoirs publics sur leur existence, à la faible mobilisation des départements, inquiets du coût des mesures, et à la surestimation probable du public concerné au moment de l’adoption de la loi. Le mandat de protection future, conçu pour désigner à l’avance son tuteur ou son curateur en cas d’altération de ses facultés et limiter ainsi l’intervention du juge, s’est également très peu développé. Ainsi, la volonté du législateur de 2007 de freiner la croissance du nombre de mesures a échoué, sans qu’il soit possible de déterminer dans les causes de cet échec la part des facteurs démographiques, sociaux et épidémiologiques, d’une part, et celle du développement insuffisant des dispositifs alternatifs aux mesures judiciaires, d’autre part. Une enquête lancée par la Chancellerie pour analyser les décisions des juges des tutelles prises en octobre 2015 sur l’ensemble du territoire devrait permettre d’éclairer cette question ; ses résultats sont attendus pour la fin de l’année 2016. Enfin, le coût global du régime est loin d’avoir été maîtrisé. Il s’est renchéri de 6,3 % par an en moyenne depuis 2008, passant de 508 M€ à 780 M€ en 2015, dont 637 M€ de financement public, le reste étant à la charge des majeurs. Cette aggravation provient de la croissance du nombre de mesures confiées à des mandataires professionnels (+ 2,9 % par an en moyenne). Elle procède également, dans des proportions comparables, de l’augmentation du coût annuel moyen d’une mesure qui s’élevait en 2015 à 1 852 €, contre 1 476 € en 2009 (+ 3,3 % par an en moyenne). La part du financement public n’a pas été réduite ; en revanche, la répartition de ce financement entre les différentes administrations publiques a profondément évolué. Les organismes de sécurité sociale, qui assumaient ces dernières années plus de la moitié du coût total, n’y participeront plus, par l’effet d’une disposition de la loi de finances pour 2016. Pour des motifs de simplification et de compétence, c’est désormais l’État qui prendra en charge plus de 99 % du financement des mesures de protection.
 Le très faible niveau de contrôle des mesures et des acteurs est alarmant Au-delà de la mise en œuvre de la loi elle-même, la gestion concrète des mesures de protection par les curateurs et les tuteurs est globalement insuffisante et préoccupante. Les divers documents analysés par la Cour (inventaires, budgets prévisionnels, documents individuels de protection du majeur, comptes rendus de gestion), sur la base d’un échantillon de plusieurs centaines de dossiers individuels, révèlent que la qualité de la gestion est très disparate, qu’elle soit assurée par des tuteurs familiaux ou par des mandataires professionnels. Plusieurs aspects de la gestion des mesures sont négligés, qu’il s’agisse de l’élaboration du « projet de vie » de la personne, de l’établissement de l’inventaire et du budget prévisionnel, des visites à domicile ou de la gestion de « l’argent de vie ». Les risques sont élevés pour le respect concret des droits et du patrimoine des personnes protégées. Cela est d’autant moins admissible que ces personnes sont vulnérables, privées en tout ou partie de leur liberté, et n’ont, pour la plupart, pas de moyens d’expression et de recours. Le contrôle de la gestion des mesures de protection par les tribunaux eux-mêmes est dans l’ensemble très faible. Les comptes annuels remis aux greffes par les curateurs et les tuteurs sont très peu ou très mal contrôlés. Par ailleurs, les juges et les procureurs n’exercent presque jamais leurs pouvoirs de surveillance générale des mesures de protection. Cela est dû à l’inadaptation des outils dont disposent les juridictions et à l’incapacité des services de greffe à exercer efficacement la vérification des comptes produits, les greffiers affectés à cette tâche étant trop peu nombreux et n’étant pas formés aux techniques de contrôle comptable. Cela est dû plus fondamentalement au décalage important entre l’office du juge, tel que l’organise le code civil, et les moyens dont dispose la Justice pour assumer cet office. En 2015, les juges des tutelles étaient chargés de 3 500 dossiers en moyenne, ce qui ne permet pas d’assurer un suivi efficace. Faute d’augmenter les moyens des tribunaux d’instance à la hauteur des enjeux, il apparaît aujourd’hui nécessaire de poursuivre la « déjudiciarisation » du régime de protection en recentrant l’office du juge sur le prononcé et la surveillance générale des mesures privatives de libertés, et celui des greffes sur un contrôle de second niveau. L’introduction en 2016 d’une nouvelle mesure d’« habilitation intrafamiliale » va dans ce sens, qui limite l’intervention du juge et pourrait se révéler un puissant vecteur de « déjudiciarisation ». Pour les mesures classiques de curatelle et de tutelle, la Cour recommande que la loi confie à des professionnels du chiffre, dans des conditions bien encadrées, le contrôle des comptes des majeurs présentant des risques, contrôle que ni les tribunaux, ni l’administration ne s’avèrent en mesure d’exercer. La protection des majeurs appelle la mise en place d’une véritable politique publique À l’exception de cette recommandation, la Cour estime que la protection juridique des majeurs peut être améliorée à législation constante. En effet, le cadre légal actuel conforte les droits du majeur et offre une gamme étendue de mesures correspondant aux divers degrés d’incapacité du majeur — même si quelques défauts de conception pourraient être corrigés afin de remédier au peu de succès des mesures alternatives à la protection judiciaire.
Le principal problème de la protection juridique des majeurs est qu’elle n’est pas structurée et souffre d’une sous-administration manifeste. Alors que l’État engage sa responsabilité en plaçant 700 000 personnes et leur patrimoine sous sa protection, aucun service ministériel n’est pleinement en charge de cette protection contrairement à d’autres pays. Le Chancellerie considère qu’en la matière sa responsabilité est essentiellement normative : seule une partie d’un bureau de la direction des affaires civiles et du Sceau s’occupe de protection juridique des majeurs, mais uniquement sous l’angle de l’élaboration de textes. Par comparaison, le ministère de la justice dispose d’une direction de la protection judiciaire de la jeunesse pour assurer la prise en charge de près de 383 000 mineurs. Si les responsabilités de l’État ne sont pas les mêmes dans ce domaine, l’écart de moyens ne paraît pas justifié. Quant au ministère des affaires sociales, il ne s’estime pas comptable de la protection des majeurs, alors que les textes lui donnent des pouvoirs élargis en la matière. Cette compétence n’occupe qu’une partie d’un bureau de la direction générale de la cohésion sociale et l’équivalent temps plein de seulement 10 inspecteurs-contrôleurs départementaux sur l’ensemble du territoire.
Si la politique de protection juridique des majeurs n’est pas incarnée, elle n’est pas davantage coordonnée ni au plan national, ni au plan local. Il n’existe pas d’instance réunissant tous les acteurs. Les rares instruments de pilotage existants (comité de suivi de la loi, schémas régionaux, contrats de programmation pluriannuelle) sont sous-utilisés. L’encadrement et le contrôle de la profession de mandataire en fort développement sont encore insuffisants, en particulier au plan déontologique, et la formation de ses membres doit être améliorée. Enfin, il n’existe pas de dispositif national d’information du public, de type portail internet ou « numéro vert », ce qui est la marque la plus évidente de ce que la politique publique de protection juridique des majeurs n’est pas identifiée. La Cour recommande, pour donner une impulsion à la mise en œuvre de cette politique, de confier pendant cinq ans à un délégué interministériel à la protection juridique des majeurs la mission de structurer les moyens dont l’État et les différents acteurs disposent. Cela suppose de coordonner les acteurs, de réguler et de contrôler davantage la profession de mandataire, et de mieux connaître le public concerné ; des recommandations opérationnelles sont émises dans le présent rapport pour atteindre ces objectifs. Si cet effort générera des coûts, ils doivent être mis en regard des risques auxquels sont exposés les majeurs vulnérables et ceux qu’encourt l’État à raison d’une possible mise en jeu de sa responsabilité dans le placement sous protection juridique d’une part importante de la population. En outre, ces coûts pourront être financés par le développement des curatelles et des tutelles familiales, génératrices d’économies importantes pour l’État, grâce notamment à un soutien effectif des familles. Un meilleur contrôle des mandataires et de la participation financière des majeurs au coût de leurs mesures devrait également permettre de limiter le financement public du dispositif.
Recommandations (reclassées dans un ordre différent de celui de leur apparition dans le rapport) Faire émerger une politique publique de la protection des majeurs : piloter, réguler et coordonner
1. confier à un délégué interministériel, pour une durée de cinq ans, la mission de structurer et de piloter une politique publique de protection juridique des majeurs, en coordonnant les différents acteurs du dispositif, en régulant la profession de mandataire et en informant le public (services du Premier ministre, ministère de la justice, ministère des affaires sociale) ;
2. mettre en place, en s’appuyant sur une base de données nationale fiabilisée et sur les structures locales existantes, un observatoire de la protection juridique des majeurs couvrant toute la population protégée et permettant de mieux connaître ses caractéristiques et les motifs de son placement sous protection juridique (ministère de la justice, ministère des affaires sociales) ;
3. corréler l’allocation des fonds publics versés aux mandataires judiciaires à des indicateurs de résultat et de performance communs à toute la profession au moyen d’une contractualisation pluriannuelle (ministère des affaires sociales) ;
4. normaliser les modalités d’établissement, de transmission et de contrôle des documents prévus par le code civil pour la protection de la personne et des biens des majeurs (ministère des affaires sociales et ministère de la justice). Concrétiser les objectifs de déjudiciarisation et de priorité familiale
5. amplifier les dispositifs de soutien aux tuteurs familiaux (ministère des affaires sociales) ;
6. confier à des professionnels du chiffre, sous la surveillance du juge et à des tarifs plafonnés, l’établissement et le contrôle des inventaires et des comptes des majeurs dont la situation financière est complexe ou présente des risques (ministère de la justice). Renforcer la professionnalisation et le contrôle des acteurs
7. rehausser de manière significative le niveau des formations conduisant à la délivrance du certificat national de compétences et assurer leur contrôle (ministère des affaires sociales) ;
8. édicter une charte de déontologie commune à l’ensemble des mandataires à la protection juridique des majeurs (ministère des affaires sociales) ;
9. renforcer le contrôle des mandataires par les directions départementales et régionales de la cohésion sociale, en précisant le cadre juridique et méthodologique des contrôles (ministère des affaires sociales).
La protection juridique des majeurs – septembre 2016 Cour des comptes – http://www.ccomptes.fr – @Courdescomptes  Consulter le rapport

Pour en savoir plus

Publié le :

Vendredi 02 Décembre 2016 – 12:44

Dernière mise à jour :

Vendredi 02 Décembre 2016 – 12:49

Plus d’un demi-million de personnes sont concernées en France par une mesure de tutelle ou de curatelle. Les familles se sentent souvent abandonnées face à l’engorgement juridique.
 
En France, 700.000 personnes sont soit sous tutelle soit sous curatelle.

©Marcel Oosterwijck/Flickr
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Dans une certaine indifférence, 700.000 personnes vulnérables vivent en France sous tutelle ou curatelle. Étrillé dans un récent rapport, le manque de suivi de ces mesures, faute de moyens, laisse un goût amer aux familles comme aux juges.

Dossiers qui s’empilent sur les bureaux des juges et des greffiers, familles tutrices ou curatrices qui ont l’impression d’être « abandonnées »… Le constat est sans appel pour ceux qui veillent sur les intérêts d’un proche âgé ou handicapé, alors même qu’une réforme était censée simplifier les mesures.

Décidées par un juge, les mesures de protection, de la curatelle à la tutelle (la plus restrictive), consistent à donner à un tiers la responsabilité d’accompagner et de représenter légalement une personne majeure dont les facultés sont altérées.

Contrairement aux associations spécialisées et mandataires privés, rémunérés jusqu’à 15% des revenus annuels dans la limite d’un plafond de 468 euros par mois, les familles, à qui sont confiés plus de la moitié des dossiers, le font gratuitement.

« On n’a aucune considération. On laisse les familles se débrouiller seules alors qu’on a une lourde responsabilité », témoigne à l’AFP Francis Polteau, tuteur de sa sœur trisomique âgée de 49 ans.

Compte en banque, assurances, sécurité sociale, gestion de patrimoine, demandes d’aides: le sexagénaire s’occupe de tout l’administratif sans avoir été formé.

Le juge des tutelles, il ne l’a rencontré qu’une demi-heure depuis 2009. Et à chaque fois qu’il est obligé de le solliciter pour une dépense imprévue, il se plaint d’attendre la réponse pendant « des semaines ».

La réforme de 2007, qui avait pour objectif de « déjudiciariser » le dispositif et renforcer les droits du majeur protégé, n’a pas eu les effets escomptés.

En 2015, on comptait quelque 62.000 personnes supplémentaires sous mesure de protection par rapport à 2010, soit une hausse d’environ 2% par an en moyenne, notamment à cause du vieillissement de la population.

Avec en moyenne 3.500 dossiers gérés par juge, il est difficile, voire impossible, d’assurer un suivi « efficace » des décisions, s’alarme la Cour des comptes dans un rapport publié en octobre mettant en cause le « très faible » niveau de contrôle des mesures prises à l’égard d’une population particulièrement vulnérable.

Entre « les ordonnances, les auditions, les courriers à traiter… On est surchargés. Les comptes de gestion, c’est la dernière chose qu’on fait », confie Catherine Arnal, greffière au TGI du Puy-en-Velay, membre du syndicat SDG-FO, pestant contre un logiciel de gestion qui « a plus de 20 ans ».

Chaque année, le greffe est entre autres chargé d’éplucher les comptes de la personne protégée, gérés et fournis par son tuteur. En cas d’anomalie, il doit alerter le juge des tutelles.

Catherine, cocuratrice de sa mère atteinte d’Alzheimer, a constaté dans ses comptes de gestion de 2015, tenus par sa sœur également cocuratrice, « des milliers d’euros de dépenses injustifiées ».

Les 12.000 euros de frais d’alimentation, les travaux dans la maison de sa sœur n’ont pas éveillé les soupçons lors de la vérification des comptes. « On a mis un coup de tampon et puis basta », raconte à l’AFP la quinquagénaire, qui a déposé un recours auprès du juge au risque d’un « clash familial ». Elle attend sa réponse depuis septembre.

Les abus sont minoritaires, notamment parce que les personnes protégées ont souvent des revenus modestes, assurent les autorités. Mais chaque année des milliers de comptes ne sont pas vérifiés.

Au tribunal d’instance de Lille, par exemple, sur 9.800 mesures de protection environ, 927 comptes de 2014 auraient fait l’objet d’une prévérification par les greffiers (9%) dont 501 transmis au greffier en chef pour approbation, a relevé la Cour des comptes en mars 2016.

« On ne peut pas vérifier tous les comptes parce que, concrètement, c’est infaisable. Les moyens qu’on a ne nous permettent pas d’être suffisamment scrupuleux », déplore Céline Parisot, ancienne juge d’instance, secrétaire générale de l’Union syndicale des magistrats (USM).

Pour les familles, cette gestion à flux tendu déshumanise la protection des plus faibles.

« Ils ne s’intéressent qu’aux comptes », s’agace Rose-Marie, tutrice de son frère handicapé. « Quand tu franchis la porte du juge, on te regarde comme si tu étais coupable » d’avoir détourné de l’argent.

Elle regrette que ni le juge, ni le greffe n’aient rencontré son frère, ni posé de questions sur son état de santé.

Pourtant, la réforme de 2007 oblige notamment le juge à entendre les concernés, sauf s’ils ne sont pas en mesure de s’exprimer. Mais la Cour des comptes relève qu’il lui a été « impossible d’obtenir la part des décisions qui ont donné lieu à une audition ».

« On parle de mesures de restriction de liberté, il est normal que les personnes protégées puissent s’exprimer (…), mais la réalité des moyens judiciaires ne rend pas cet objectif réalisable pour l’instant », déplore Anne Caron-Déglise, présidente de la chambre des tutelles à la Cour d’appel de Versailles.

Au détriment d’une rencontre, certains magistrats se rangent trop facilement « derrière des conclusions médicales parfois peu motivées », la consultation d’un médecin étant obligatoire avant toute décision.

Face à des mesures pas toujours bien acceptées par le majeur, le face-à-face permettrait également de « dédramatiser » les situations, insiste la magistrate.

« La justice donne une impression de cadre, mais le suivi est très mal assuré », analyse Rose-Marie. Le sujet pourrait « davantage relever de mesures d’accompagnement sociales plutôt que judiciaires, mais on a l’impression que chacun se refile la patate chaude ».

A cheval entre différents ministères (Affaires sociales, Justice), le sujet souffre de l’absence de porte-parole et « n’est pas une priorité », observe de son côté Hadeel Chamson, délégué général de la Fédération nationale des associations tutélaires (Fnat).

La Cour des comptes, qui pointe « une sous-administration manifeste » et un manque de coordination entre les différents ministères, préconise la nomination d’un délégué interministériel.

« Il faut une volonté politique, maintenant », insiste Anne Caron-Déglise, qui regrette que la justice de proximité « ne soit pas une priorité » des gardes des Sceaux.

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